最高人民法院印发《关于加强和改进人民法院督促检查工作的若干意见》的通知

上一篇: 南宁市人民政府关于印发《南宁电网建设绿色通道实施办法》的通知
下一篇: 最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部关于加强协调配合积极推进量刑规范化改革的通知

论民法上的公共利益原则

王胜宇


　　一、导论
　　在我国民事审判中，曾经出现过用公共利益原则判案的情况，如曾经的“包二奶”案，社会影响很大，人们对此的争议也颇大。由于社会生活的不确定性、复杂性，而立法的智慧也是有限的，所以，需要“公共利益”这样一些不确定的概念作为一种兜底条款，让法有相对的伸缩空间，操作起来更具有灵活性。这本身也符合合同法的基本规律和现代立法的基本趋势，使法律的生命力和活力更强。但应当看到的是，“公共利益”这一概念的内涵和外延都是非常不确定的，因此，我们有必要探究公共利益的内涵，以指导涉及公共利益的司法审查。
　　二、对公共利益的追溯和理解
　　 (一)关于“公共利益”的立法例
　　我国《民法通则》、《合同法》上均有公共利益条款。有关的法律上的措辞有：公共利益、社会公德、国家经济计划、社会经济秩序、公共秩序等。立法措辞上显得有点混乱，但从其他措辞的基本意义来看，我国的公共利益的概念是和其他国家的“公序良俗”概念是基本相当的。
　　世界范围内首先以法律形式将公序良俗原则规定下来的是1804年《法国民法典》。该法典第6条规定:“个人不得以特别约定违反有关公共秩序与善良风俗的法律。”第1131条和第1133条规定:“原因违反善良风俗或公共秩序时,此种原因为不法原因;基于不法原因的债,不发生任何效力。”此时,公序良俗不过是对于契约自由原则的例外的限制。到了《德国民法典》,公序良俗的观点成为了支配私法全部领域的基本原则,该法典第138条规定:“违反善良风俗的法律行为,无效。”以后许多国家或地区制定的民法典纷纷效仿这一规定。如《日本民法典》第90条规定:“以违反公共秩序或善良风俗的事项为标的的法律行为,为无效。”我国台湾地区民法典第72条规定:“法律行为,有悖于公共秩序或善良风俗者,无效。”《苏俄民法典》第49条规定:“实施目的违反国家和社会利益的法律行为无效。”《民主德国民法典》第68条规定:“为社会主义道德准则所不容的契约无效。”

　　（二）、关于公共利益的理论性认识及其评估
　　1、主观公共利益论和客观公共利益论
　　防止恣意决定公共利益的含义，存在着两种进路。一种是从实体出发，说明权力的合法边界；另一种是从程序出发，以宪政框架下的民主决策程序限制恣意行使权力。按照前一进路，客观上存在公共利益概念的合法边界；按照后一进路，公共利益概念是主观的，随参与决策程序的主体以及决策规则的不同而有所变化。
　　2、公共利益客观说在大陆法学上受到重视。德国学者华特克莱恩的“量广”、“质高”理论，影响颇大。华特认为，公共利益是受益者尽量广、对受益人生活尽量有益的事物。此外，在经济学上的公共货物理论也提供了一种客观解释。该理论把产品和服务分为公共货物和私人货物。在私人提供公共货物的情况下，消费者将“免费乘车”，即享有这些货物而不付款。潜在的供货人会因此转向其他地方谋取利润。因此，如果私人无法提供某种公共产品或者服务，那么，它就需要由国家予以实现的公共利益。公共货物说的理论大致是清晰的，然而在现实生活中，公共货物的外延却是一个悬而未决的问题。
　　公共利益客观说是有它的意义的，但是实际上并不能提供公共利益性的客观判断标准。更令人不安的是，公共利益客观说具有决定论的色彩，导致以权威损害民主。因此，另辟蹊径，假定公共利益是主观的抉择，依靠公正的程序界定，在有的时候似乎更能够起到比较好的效果。这就是主观说。
　　3、公共利益的具体表述的两个不同方法
　　第一种方法是，具体列举哪些是属于公共利益。如粱慧星的《物权法（草案）》中第48条对公共利益的表述是：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”走的是日韩等国的列举概括。在我国的其他单行立法中，也是有这些方面的列举性概括的，比如，我国信托法第六十条，就规定了几种类型的信托属于公共信托。这些列举虽然不能完全确定公共利用的内涵，但有在部分领域内相对确定的意义。即在这些领域只有这些情况属于公共利益。
　　第二种方法是，澄清公共利益的内在含义。民法学家史尚宽先生在谈到公共利益时指出：“在日本民法不用公共利益二字，而易以公共福祉者，盖以公共利益理解为偏于国家的利益，为强调社会性之意义，该用公共福祉字样，即为公共福利。其实，公共利益不独国家的利益，社会的利益亦包括在内。”这种说说旨在表明公共利益并不等同于国家利益。
　　而流行欧美的卢梭式的民主理论则把公共利益界定为所谓公意，或者人民的意志，政府行为的合法性来源于人民意志。还有人把公共利益界定为有关各方进行冲突和达成妥协这一过程的结果，如果政府的行为表达了这一妥协过程的结果，那么它就是合法的；反之就是不合法的。无论是对公共利益的列举性认识，还是对公共利益本身内涵的追索，都是有它的意义的。列举性认识能够让公共利益的内涵在某些领域相对确定些。而对公共利益概念本身的追索，也使人们在考虑一项事件是不是公共利益所应当注意的几个方面。
　　三、对公共利益加以司法审查的几点建议
　　各国虽然在不同程度上规定了公序良俗原则,但在实践中相当复杂,我们还有必要讲究一些寻求公共利益的基本方法，或者探索一些可以利用的规则。
　　（一）、可以把公共利益进行一定范围内的分类。
　　一些典型的案例和国内外立法已经很好的确认了一些公共利益属性比较明显的情形，对于这些情形可以在我们的立法中进一步确认，并可以在此基础上可以探讨对公共利益在一定范围内加以分类从而以类型化的方法将当前社会中的典型的违背公序良俗的行为归纳出来,确立对实务具有指导意义的典型案例,维护法律适用的统一。在德国司法实践中,违反公序良俗原则的主要案例类型有四类。我国学者史尚宽先生则认为,违反公序良俗原则的行为可分为五种类型梁慧星先生认为违反公序良俗的行为可归纳为十种类型。
　　（二）在具体个案中涉及到公共利益的认识的时候，应当先从个案中抽象出来看一般意义上公共利益，然后再回到个案中去。从个案本身看公共利益开始是只能有表面的一般人的心理层面的认识。这就有必要从个案中抽象出一般情况，来同我们以往对公共利益的理解加以比较确定，最后再回到具体的个案中，以指导具体的解决方法。
　　同时，我们注意到，在具体的个案中，我们对公共利益的理解应该打破传统的错误认识。传统上，这时候提到公共利益，就把他归入到很多人的范围中去，而具体的合同条款就属于合同几方的事情。但在实践当中，有些涉及到公共利益的事项，它所实际涉及的也只是一部分人的利益，并非与整个社会每个人的利益相关。而在某一个合同中，合同所涉及的可能只是很少数的人，但是，把合同放在社会领域去看，每一个人都有可能写出相似的条款。所以，每一个合同的背后都暗含着一群人。所以，我们可以在抽象上讲，公共利益是群体性的，个人利益是要服从整体利益的。但在具体的办案中，很多时候却要把实际的公共利益和实际的个人利益看做是一群人与一群人的较量，而不是一群人对几个人的较量。有了这种认识，就能够一定程度上预防假借公共利益，以所谓的多数人的利益来压制具体相对人的利益。
　　（三）公共利益不仅仅是个法律概念，有时候还被看作是个政治概念。所以有时候在评价公共利益的时候要注意一个政策导向的问题。由于特殊的历史背景，国家政策、指令性计划在我国曾有法律的权威性。但是我国新的合同法却没有确定这种做法。按照“新法优于旧法”的原则，违反政策、指令性计划的合同并不当然无效。虽然他们在实践中发挥了很大的作用，但应该把他们也纳入公共利益这个框架中加以考量，避免某些人、部门打着国家政策、指令性计划之名，行谋取不法利益之实。
（四）在具体的个案中，公共利益是排除合意的。合同虽然从起初是合同各方之间权利义务的规定，但是这种合意超过合理的界限的时候，即使合同各方认为他们是符合公共利益的，但是否真的符合，仍然需要外在的裁判者加以裁判。因此，关于公共利益的认识是不能调解的，在问题的定性上，必须由裁判者给出明确的判断。
　　（五）公共利益是相对保守的。看一个事情是否符合公序良俗，一般应当基于就过去对这项公序良俗的共同性理解或者过去社会对这项公序良俗的一般心理认识。以个案来否定、打破既有的认识是有很大的风险的，所以也是必须慎重的。比如说，一个人定了个合同，把他的遗产赠与他的情妇。那么这个合同就是无效的。
　　（六）公共利益的最终界定机关应该是法院。要正确处理行政机关的界定和法院之间界定的协调。鉴于目前司法机关受到地方政府很大影响的实际，有必要提高“公共利益”争议案件的审级，当事人一方是县级政府的，一审则由中院审理，以此照推，以切实维护公共利益不被滥用。
　　（七）公共利益不是经营性的利益，公共利益从其本身而言决不能是经营行为，不能追逐利润。否则，不成为社会“不特定的多数人”服务。公共利益注重福利性，而非获利性。注意到了这点，就能一定程度上警惕有些人因为某些事项内在的获利性诱惑，打着公共利益的旗号，损害相对方的权益。


北安市人民法院 王胜宇
广电部 财政部


国家电影事业发展专项资金管理办法
1996年11月22日，广播电影电视部、财政部

第一章 总 则
第一条 根据国务院颁布的《电影管理条例》中有关电影事业发展专项资金的规定和广播电影电视部（以下简称广电部）、财政部等五部委重新印发的《国家电影事业发展专项资金上缴的实施细则》的通知精神，特制定本办法。
第二条 国家电影事业发展专项资金（以下简称“专项资金”）按照县及县以上城市电影院电影票房收入的5％提取；专项资金主要用于扶持国家倡导的重点影片生产、城市电影院的维修改造和对少数民族地区电影企业特殊困难的资助，以及对电影经济发展有重大影响的重点项目的支持。
第三条 专项资金属于财政性资金，按照预算外资金管理规定进行管理。
第四条 专项资金实行中央和省（自治区、直辖市）两级管理。中央专项资金管理委员会（以下简称国家管委会）由广电部、财政部组成；各省（自治区、直辖市）管委会（以下简称省级管委会）由地方电影行政主管部门和财政部门组成。各省级管委会人员组成和职责，报国家管委会备案。
第五条 收取专项资金，应使用财政部统一印制或监制的专用票据，具体办法由财政部另行制定。

第二章 使用原则和范围
第六条 专项资金实行“逐级上缴、中央统筹安排、分级管理”的原则；国家管委会按照各省上缴数额的一定比例（不低于40％）回拨上缴省，由省级管委会安排使用；其余部分，由国家管委会使用安排。
第七条 专项资金必须按照审定后的收支计划和规定用途专款专用。各省级管委会应于每年11月底以前向国家管委会报送下年度专项资金收入计划，国家管委会根据各省收入计划，编制中央集中留用的专项资金年度收支计划，经广电部审核，报财政部审批。
第八条 专项资金按照无偿与有偿相结合的原则安排使用。
第九条 专项资金的使用范围
（一）由国家管委会安排使用的部分，主要用于以下方面：
1、对个别摄制成本较高的重大题材故事片、儿童故事片、纪录片、科教片和美术片的资助；
2、对获广电部“华表奖”（政府奖）的故事片、儿童故事片、纪录片、科教片和美术片的奖励；
3、对筹拍重点故事片临时周转资金的借款；
4、对征集优秀电影剧本的资助；
5、对少数民族语电影拷贝译制的资助；
6、对少数民族地区的放映企业、边远贫困地区的放映企业的资助；
7、对重点制片基地的设备和技术改造（不包括洗印部分）的借款或资助；
8、经广电部、财政部批准的其它项目的借款或资助。
重大题材影片是指：反映新中国成立后社会主义革命、建设和改革开放等题材的重点故事片；反映1840年鸦片战争以来，特别是“五·四”运动后，以中国共产党领导下的革命斗争为题材的重点历史故事片和经国家管委会批准的少量其他方面的重点故事片。
（二）由省级管委会安排使用的部分，主要用于城市电影院维修改造的资助或借款。
第十条 专项资金不得用于以下项目的开支：
1、新建电影院、厂房、摄影棚、办公楼、技术楼、仓库、片库、职工宿舍等基建项目；
2、未经国务院和省级人民政府批准的电影制片企业和非全民所有制的发行放映企业；
3、弥补电影企业主管部门行政经费和事业经费的不足；
4、本办法使用范围以外的其它支出。

第三章 专项资金的缴拨
第十一条 专项资金必须纳入财政部门在银行开设的预算外资金财政专户管理，实行收入上缴财政专户、支出由财政部门按计划核拨的收支两条线管理办法。
中央返还给地方的专项资金，应缴入本地区财政部门开设的预算外资金专户。
第十二条 中央、地方两级管委会须在财政部门指定的银行开设“国家电影专项资金收入专用过渡帐户”（以下简称“专用过渡帐户”），作为上缴财政专户的过渡帐户。该帐户不得发生支出款项。
省级管委会必须于每月终了后的10日内将专项资金上缴到国家管委会“专用过渡帐户”；国家管委会于每月25日前将地方上缴的专项资金全额缴入中央财政预算外资金专户。
专项资金的支用（包括回拨款）实行定期拨款。国家管委会根据财政部审批的收支计划，按月度或季度填写《预算外资金（经费）用款申请书》，报财政部审批后，由财政部从中央财政专户中拨付，其中，对回拨款部分，每月按照实际上缴数和规定比例预拨，年终结算。

第四章 申请程序
第十三条 摄制重点影片申请借款（资助）程序
1、凡申请借款拍摄重点影片的制片厂，应于每年12月底前向国家管委会报送下年度拍摄计划和借款计划，以及申请借款影片的文学剧本或内容提要。
2、凡列入广电部重点影片摄制计划，其摄制资金不足的，可向国家管委会提出借款申请。国家管委会根据实际情况审批借款（具体借款申请程序和规定由国家管委会另定）。个别作为资助意向的重点影片应先按重点影片的借款程序办理，待影片完成后，视其拍摄质量报国家管委会审批。
第十四条 城市电影院的维修改造、设备添置和技术改造补助或借款的申请程序，由省级管委会制定。
第十五条 少数民族地区电影企业的特殊困难问题，经省级管委会审核后，于每年10月底前报国家管委会审批。
第十六条 重点制片基地申请设备和技术改造，由省级管委会于每年10月底以前报国家管委会审批借款或资助。

第五章 管理机构的职责
第十七条 国家管委会和省级管委会下设办公室，负责日常工作。省级管委会办公室应配置专职人员经管专项资金的收缴工作。管委会办公室经费预算由同级财政部门核定，在专项资金中列支。
第十八条 国家管委会的主要职责
1、编制专项资金的年度收支计划，经广电部审核后，报财政部审批；
2、负责对省级管委会专项资金的回拨；
3、审核重点故事片、儿童片的资助申请和借款事项；
4、审核制片基地设备和技术改造的资助申请和借款事项；
5、审核少数民族地区电影企业特殊困难的资助；
6、核拨经广电部、财政部批准的其他特殊项目的资助；
7、负责编制专项资金年度收支决算报表，上报广电部审核后，报财政部审批；
8、对省级管委会进行业务指导，并对专项资金的收缴、使用负责监督检查。
第十九条 省级管委会的主要职责：
1、编制专项资金的年度收支计划，经同级电影行政主管部门、财政部门核准后报国家管委会；
2、负责对本行政区内专项资金收缴和使用情况的监督检查；
3、负责将专项资金按期上缴国家管委会的银行专户；
4、审核城市电影院维修改造计划和资助、借款事项；
5、审核本行政区内电影企业的特殊困难资助申请和少数民族困难地区电影企业的资助申请，并上报国家管委会；
6、负责总结专项资金在本行政区内的使用情况，并于每年2月底前向国家管委会书面报告。

第六章 监督检查
第二十条 国家管委会负责对省级管委会专项资金的收缴和使用进行监督检查，并于每年3月底前，将上年度专项资金收支决算经广电部审核后报财政部审批。
第二十一条 省级管委会负责对本行政区内专项资金的收缴和使用进行监督检查，并于每年2月底以前，向同级电影行政主管部门、财政部门和国家管委会报送上年度专项资金收支决算。
第二十二条 省级管委会应上缴国家管委会的专项资金，不得以任何理由拖欠、截留和坐收坐支。
第二十三条 严禁将专项资金转交非财务机构管理，严禁帐外设帐、私设“小金库”和公款私存；严禁用专项资金搞房地产、从事股票、期货等交易活动以及各种形式的高消费；严禁使用非法票据收取专项资金。对违反规定的，除责令追回资金上缴同级财政外，还要依照有关规定予以处罚，并依据情节轻重给予当事人和有关领导处分；情节严重构成犯罪的，要移送司法机关依法追究刑事责任。
第二十四条 专项资金使用单位提出的补助申请和借款项目计划，要真实可靠。对下拨款项，要专款专用，并于每年一月底以前将上年度下拨款项的使用情况，上报国家电影专项资金同级管委会。
第二十五条 各省、自治区、直辖市和地、市、县电影行政主管部门和财政部门，应协助省级管委会做好本地专项资金的上缴工作，对缴纳单位瞒报或拖延不缴的，进行监缴、催缴。
第二十六条 缴款单位必须履行上缴义务，按规定及时足额上缴专项资金，对不能及时足额上缴的，除按有关规定处罚外，不得享受专项资金对其影院改造或特殊困难补助等权利。
第二十七条 各省级管委会必须做好本行政区内专项资金的收缴工作，并及时足额上缴专项资金，对不能及时足额上缴的地区，国家管委会有权对该地区电影厂重点影片的摄制、城市影院的改造和电影企业特殊困难补助等不予扶持。
第二十八条 国家管委会、省级管委会和专项资金的使用单位，接受审计部门的审计监督。

第七章 附 则
第二十九条 本办法由广播电影电视部、财政部负责解释。
第三十条 本办法自一九九七年一月一日起施行。凡与本办法有抵触的，一律以本办法为准。