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浅析《企业国有资产法》对国有产权转让机制的整合

侍丹青


《企业国有资产法》早在八届全国人大常委会就立项了，经过数十年的监管实践和立法修改，终于在2008年10月28日获得了通过，成为了我国首部专门规范和保护企业国有资产的法律。从历史发展上看，我国国有资产监督管理的立法有两次明显的转折，其一是2003年国务院发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》，其二便是此次通过的《企业国有资产法》。前者伴随着国有资产监督管理委员会的成立，起到了划分职权、明确监管的作用；后者则以法律的形式，确认和巩固了我国国有企业改革三十年来的经验和成果。
在此次《企业国有资产法》通过之前，我国已经先后颁布实施了《公司法》和《物权法》，为公司治理和物权保护提供了一般意义上的法律保护模式，而此次通过的《企业国有资产法》可以说是上述两法的拓展和延续，从国有企业的公司治理和国有资产的物权保护两个方面，提供了相对特殊的保护措施。所以该法承担着与前述两法有效衔接的责任。
从规范国有产权转让的角度看，《企业国有资产法》区别于《公司法》和《物权法》之处在于其没有对现存的相关制度、条例、规章等进行较大的更改，而基本上是以法律的形式对现有的各项管理办法予以确认。这一点，也映证了全国人大常委会法制委员会副主任安建的说法：“将实践证明是正确的、成功的有关国有资产管理的主要措施、办法制度化、法律化。”即便如此，该法还是包含着一些意义重大的创新点，为后续细则的出台打造了良好的空间。鉴此，本文试分析该法比较明显的创新，及其对现行国有产权转让体制的影响。

1. 覆盖了对金融和非金融企业国有资产的监管

目前，我国对国有资产的监管存在多部门并行的局面，除了国务院和各级政府的国资部门监管的非金融企业国有资产（其中国务院国资委监管146个中央企业）之外，还有财政部监管的事业单位国有资产和部分金融企业国有资产、中央汇金公司监管的9个金融企业国有资产，以及其他部门监管的国有资产。在这个情况下，自国资委于2003年成立之后所通过的法规或规章，比如《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令378号）和《企业国有产权转让管理暂行办法》（下文简称“3号文”）等，均未将金融类国有企业纳入其中（3号令虽然是国资委与财政部联合发布，但不论是国资委还是财政部均认为该规定不能直接适用于金融企业国有资产）。
所以对于此次立法，将监管范围进一步扩大即是所考虑的重要事项之一。正如全国人大财经委副主任委员吴晓灵所言，“无论是金融资本还是产业资本，它的运作和管理应该说原则是相同的。对于企业的治理结构来说，无论是实业企业还是金融企业，它的治理结构也应该是一样的。因而对于金融企业来说，它在资产管理方面都要遵守现在的企业国有资产法。”
该法所体现对金融企业国有资产的监管，其一是第11条第二款 “国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”，以兜底的方式囊括了国资委之外的其他监管部门；其二是第76条“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”，在肯定了金融类国有企业监管的一般性特征的同时，为金融类企业的特殊立法规定留出了缺口。
自此，我国企业国有产权的转让，不论是金融企业还是非金融企业，在未获得政府特别批准的情况下，均需要履行资产评估、公开交易等特殊的程序性要求。

2. 定义“企业改制”，弱化对次级企业的直接监管

《企业国有资产法》有一个比较明显的创新，就是明确定义了“企业改制”，仅含三种情形：一是国有独资企业改为国有独资公司；二是国有独资企业或公司改为国有控股公司或非国有控股公司；三是国有控股公司改为非国有控股公司。除此之外，不影响控股地位的国有资产转让行为均不属于“企业改制”。该法定义“企业改制”当然具有多方面的影响，其中之一可能就是加强对涉及控股地位等国有股权转让的监管，同时弱化对不涉及控股地位等国有股权转让的监管。但这一点在该法中并没有明文支持，有待后续规定的进一步明确。
另外，对于次级企业监管的弱化，则早在2003年国资委3号文中就有了体现。该文规定，所出资企业决定其子企业的国有产权转让，其中，重要子企业的重大国有产权转让，需要同级国资部门会签财政部门后批准。根据2008年6月5日《关于落实中央企业法制工作三年目标有关事项的通知》（国资发法规[2008]109号），重要子企业 “是指在境内、外开展公司主营业务的实际运营，并由集团公司直接管理和控制的下属重要经营单位。以2007年度会计报表为依据，列入重要子企业范围的企业资产总额和利润总额的合计占集团公司的比例应达到60%以上。中央企业可以按照上述标准确定重要子企业的范围。”依此，一个中央企业最多应当只能有一个重要子企业。可见，对于企业转让其间接持有的国有股权，一般来说不再需要行政审批，而只需要作为其股东的一级国有企业同意即可。

3. 以完善公司治理的方式保护企业国有资产

注重以完善公司治理的方式来实现对企业国有资产的保护，可以算是《企业国有资产法》又一个较突出的特点和创新了，其17条第二款便规定国家出资企业应当依法建立和完善法人治理结构，建立健全内部监督管理和风险控制制度。
该法的第34条和40条规定，重要的国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司的合并、分离、解散、申请破产等，以及企业改制，在“履行出资人职责的机构在做出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表做出指示前，应当报请本级人民政府批准”。这表明，涉及国有企业分立、合并、解散、破产、改制等重大行为的，政府审批行为在时间上先于股东大会决议。而在此之前的各项文件均无此规定，相反，3号文甚至要求政府审批的报批文件中就包括公司内部决议文件。
对于政府审批这个环节在整个程序时间节点上的变动，实质上体现了对公司内部决策机制的重视和维护，有效防止了因政府的行政审批行为造成对公司内部决策机制的干预和破坏。这也与该法第14条第二款暗合：履行出资人职责的机构应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。
此外，《企业国有资产法》还专节规定了与关联方交易的限制性条件，也是保护国有资产制度上的一项创新。并且其72条规定，在涉及关联交易、国有资产转让等交易活动中，当事人恶意串通，损害国有资产权益的，该交易行为无效。在这里，我们看到了《公司法》第22条的身影，可以说，这是《企业国有资产法》在防止国有资产流失的同时，与《公司法》在某种程度上的契合。

4. 《企业国有资产法》框架下的国有产权转让问题举要
《企业国有资产法》以第五章专章规定了国有资产转让以及相关的重大事项，在此立法框架之下，我国国有产权转让机制已经上升到了法律的高度，其稳定性和权威性无疑提升了一个更高的台阶。目前，在没有更多新细则出台的情况下，结合《企业国有资产法》和当前有效的国资监管文件，国有产权转让行为需更为严格地遵循公开、公平、公正原则。对此，本文试枚举如下：

(1). 转让方式

需要明确的是，国有资产的转让方式是否包括非国有资产认购增资扩股？
根据2002年的《利用外资改组国有企业暂行规定》，“利用外资改组国有企业”的形式包括“国有企业或含国有股权的公司制企业通过增资扩股吸收外国投资者投资”的情形，并且需要履行行政审批、清产核资、国有资产评估、公开市场交易等特殊程序要求。此外，国务院于2003年和2005年分别转发的国资委文件《关于规范国有企业改制工作意见的通知》和《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》中，也进一步明确，国有企业改制包括“转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例”，并且需要履行审批、评估、公开交易等程序性要求。
可见，以认购增资形式稀释国有股权的，属于转让国有资产的形式之一。在实际操作中，非国有资产认购国有企业的增资扩股导致国有股权比例下降，同样适用国有资产转让的相关规定。

(2). 转让批准

《企业国有资产法》第53条规定，国有资产转让由履行出资人职责的机构决定；履行出资人职责的机构决定转让全部或者部分国有资产，致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。这里涉及到国资部门直接监管企业的层级问题，但法律并没有规定。
根据本文之前的分析，在目前阶段，国有资产转让的批准主体包括各级监管部门和所出资企业，即一级企业。其中，对于各级政府直接出资的一级国有企业，由该级政府的国资监管部门批准；对于其间接持股的次级企业，由该一级企业批准，而不再由国资监管机构直接审批。当然，符合特定条件的还需要报同级政府批准。

(3). 清产核资

所谓清产核资，根据2003年《国有企业清产核资办法》第2条，是指国有资产监督管理机构根据国家专项工作要求或者企业特定经济行为需要，按照规定的工作程序、方法和政策，组织企业进行账务清理、财产清查，并依法认定企业的各项资产损益，从而真实反映企业的资产价值和重新核定企业国有资本金的活动。该办法以及紧随其后发布的三个《清产核资工作问题解答》，规定了国有企业清产核资的具体操作方法和要求。《企业国有资产法》第42条也规定了企业改制必须按照规定进行清产核资。
如上所述，《企业国有资产法》所述“企业改制”并非2002年《利用外资改组国有企业》所称改组国有企业，后者并没有国有产权转让前后的控股要求，范围更大。而此前相关规定要求进行清产核资的范围也较新法为广。其中3号文规定，企业国有产权转让事项经批准或者决定后，转让方应当组织转让标的企业按照有关规定开展清产核资。
在上述情况下，上位法的“企业改制”与下位法的“国有企业改组”的内涵和外延如何协调，不符合 “企业改制”的国有资产转让是否有可能免去清产核资程序等等，这些问题也许还有待进一步的解释。

(4). 资产评估

贵州省毕节地区行政公署办公室


毕节地区行政公署办公室关于印发毕节地区煤矿安全技术改造项目和补助经费管理暂行办法的通知



(毕署办通〔2008〕178号)



各县（自治县）、市人民政府，百里杜鹃风景名胜区管委会，行署有关工作部门：

毕节地区煤炭价格调节基金管理委员会编制的《毕节地区煤矿安全技术改造项目和补助经费管理暂行办法》，已经行署研究同意，现印发给你们，请遵照执行。





二○○八年九月二十八日





毕节地区煤矿安全技术改造补助经费

管理暂行办法



（毕节地区煤炭价格调节基金管理委员会）



第一章 总 则

第一条 为进一步做好煤矿安全生产工作，根据省物价局、省财政厅、省经贸委、省煤炭管理局联合下发的《贵州省煤炭价格调节基金征集使用管理办法》（黔价〔2004〕164号）、《贵州省煤炭价格调节基金征集使用管理办法实施细则（暂行）》（黔价〔2004〕234号）的规定，切实规范我区煤矿安全技术改造项目和补助经费的管理，保证资金有效使用，扶持和引导煤炭生产企业搞好安全工作，结合全区实际，特制定本办法。

第二条 本办法所称煤矿安全专项技术改造项目和补助经费，是指由省、地、县市区煤炭价格调节基金管理委员会从煤炭价格调节基金中预算安排用于煤矿安全专项技术改造项目和补助资金。

第三条 煤矿安全技术改造补助经费主要用于煤矿安全技改及与煤炭行业安全生产相关的其它项目。项目单位应当具备主要的自筹或其它配套资金的能力，并在项目申请报告中明确资金来源及构成比例。



第二章 资金使用范围

第四条 煤矿安全技术改造补助经费其使用范围如下：

(一)矿井瓦斯、通风、防尘、防灭火等综合治理；

(二)提升技术装备水平，推广先进支护工艺技术，加强顶板管理；

(三)采用先进技术防治煤矿水害；

(四)矿井供电系统稳定性改造；

(五)煤矿安全监测监控远程联网暨安全管理网络系统建设；

(六)煤矿井下人员定位系统建设；

(七)与煤炭行业安全生产相关的其它项目。



第三章 职责分工

第五条 地区安监局：负责组织煤管、物价（煤调办）、经贸、财政、审计等部门对各县市区申报的煤矿企业瓦斯治理和综合利用项目进行审定并向管委会提出建议或意见；负责督促煤矿企业加大安全投入，加大批准项目的实施和建设力度。

第六条 地区煤管局：负责指导煤矿企业制定瓦斯治理和监管工作，参与煤矿申报瓦斯治理利用项目的审查工作。

第七条 地区物价局（煤调办）：负责协调划拨煤炭价格调节基金，并对基金使用情况进行督促检查；参与煤矿申报瓦斯治理利用项目的审查工作。

第八条 地区审计局：负责对有政府投入的煤矿瓦斯治理和综合利用项目预算和资金的使用情况进行审计；参与煤矿申报瓦斯治理利用项目的审查工作。

第九条 地区监察局：负责对煤矿申报瓦斯治理和综合利用建设项目的审批、监管、财政资金的使用情况进行全过程监督。

第十条 县市（区）政府（管委会）：负责对煤矿企业申报瓦斯治理和综合利用建设项目具体组织实施；上报建设情况及组织验收，上报备案工作。



第四章 申报条件

第十一条 申报条件。凡申报煤矿安全技术改造补助经费使用计划的项目，必须符合第四条规定的项目。申报项目需提交以下资料：

(一)项目申请单位的申请报告；

(二)项目配套资金的有效证明和承诺；

(三)项目可行性研究报告(或实施方案)；

(四) 其他文件、资料(由项目单位或其委托咨询、科研、设计单位负责编制的项目建议书、初步设计及有关承诺、证明、图纸等)。



第五章 资金的使用和监督管理

第十二条 煤矿安全技术改造补助经费原则针对具体项目进行安排，对重点产煤县和承担重要电煤供应任务的煤矿在安排项目时可优先考虑。

第十三条 煤矿安全技术改造补助经费原则上根据资金使用计划，按项目实施进度拨付给项目单位。

第十四条 项目单位收到的煤矿安全技术改造项目补助经费，必须严格按有关财务会计制度规定建立帐户。

第十五条 严格项目管理制度。涉及煤矿安全技术改造补助经费的基本建设项目，要按照基本建设程序执行，实行项目法人责任制、合同管理制、工程监理制，加大投资管理、质量管理、进度管理力度，切实保证建设项目质量，确保发挥效益。属于用于行政管理部门工作监管项目所需工程材料及设备，必须按照国家法律、法规规定的招投标制度进行采购。

第十六条 建立项目定期报告制度。各项目单位要在每月末以书面形式向县市区煤调办、安监局、煤管局报告本企业煤矿安全技术改造补助经费使用情况、项目进展情况。各县市区在每季度末将情况汇总上报地区煤炭价格调节基金管理委员会办公室，地区煤调委在年度工作结束时，召集涉及煤矿安全技术改造项目工作相关部门，对煤矿安全技术改造项目进行综合评估，并作出综合评估报告。

第十七条 建立检查制度。地、县市区煤调办、安监、煤管、财政、审计、监察等部门负责对煤矿安全技术改造补助经费使用情况进行监督。对项目建设情况进行适时检查。对项目的监督检查应依法办事，不得干预企业正常的生产经营活动。被检查企业应积极配合检查人员做好相关工作，并提供相应的文件、资料，不得阻碍检查工作正常进行。

第十八条 使用煤矿安全技术改造补助经费的项目在实施中必须采取使用符合国家安全标准的合格产品，保证产品安全可靠使用，严禁弄虚作假和使用假冒伪劣以及低价倾销的劣质产品。

第十九条 使用煤矿安全技术改造补助经费的项目在执行过程中因特殊原因需要变更或撤销时，需逐级上报地、县市区煤炭价格调节基金管理委员会办公室。对因故撤销的项目，项目单位必须说明原因，并将煤矿安全技术改造项目和补助经费全额收回，另行安排。

第二十条 项目单位对煤矿安全技术改造补助经费要实行专款专用，不得留作行政经费、流动资金或煤矿安全技术改造补助经费计划以外的其它项目，严禁截留、挪用。对弄虚作假、截留、挪用等违反财经纪律的行为，按国家有关规定收回煤矿安全技术改造项目和补助经费，并对项目单位和直接责任人给予经济处罚。



第六章 附 则

第二十一条 本办法自发布之日起执行。

第二十二条 本办法由毕节地区煤炭价格调节基金管理委员会办公室负责解释。