最高人民法院民事审判庭关于湖南省供销社等单位与省肉食水产公司房屋纠纷一案应否受理问题的复函
作者:法律资料网 时间:2024-07-22 23:00:45 浏览:8834
来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
最高人民法院民事审判庭关于湖南省供销社等单位与省肉食水产公司房屋纠纷一案应否受理问题的复函
最高人民法院民事审判庭关于湖南省供销社等单位与省肉食水产公司房屋纠纷一案应否受理问题的复函
1990年3月6日，最高法院民事审判庭
湖南省高级人民法院：
你院（89）民上字第1号关于湖南省供销社、湖南省食品饮食服务公司与湖南省肉食水产公司房屋纠纷一案的情况报告收悉。对该案应否由人民法院受理问题，经我们研究认为：该案是由行政主管机关进行机构调整引起的房产纠纷，是行政法律关系，不是平等主体间的民事纠纷，同时，本案也不属“必要时可通过法院予以裁决”的案件。因此应由行政部门处理。特此函告你院，请你院认真研究，并将研究结果函报我院。
下载地址: 点击此处下载
检察机关介入公益诉讼的正当性探析
曾钰菁
内容摘要
公益诉讼制度的实践目的是国家试图以司法权的名义来保障社会公共利益免受不法侵害。在不同的国家、社会背景下，公益诉讼制度的构建也表现出差异性。作为国家权力架构下的我国检察机关行使公益诉权以保障公共利益是否正当，在理论和实务界还存在不小的争议。如何来看待检察机关介入公益诉讼的正当性问题？本文试图从公益诉讼的本源、我国当前的宪政制度以及公益诉讼的实践来推证检察机关介入公益诉讼的正当性。
关键词：公共利益；公益诉讼；检察权；正当性
近些年来，不断发生损害国家和公众利益的侵权案件，例如：环境污染、国有资产流失、破坏公共设施和自然环境等。在这一类案件中，受到侵害的主要是国家公共利益，而理论和实务对这类利益的归属主体尚存在争议，因此，基于传统民事诉讼利益理论和实践，许多学者认为通过司法途径难于对这类侵权案件提起诉讼。为此，有的学者提出公益诉讼、国家干预理论，试图建立检察机关介入公益诉讼的制度来突破这一困境。而有的学者却认为检察机关介入公益诉讼没有理论和法律依据，对其正当性 提出质疑。本文试图从公益诉讼的历史沿革及其本质进入，在理论和实证两个向度展开分析，对检察机关介入公益诉讼的正当性问题作粗浅的探讨。
一、公益诉讼的历史沿革及其本质含义
（一）公益诉讼的历史沿革
公益诉讼源自于古罗马时期的法律制度。古罗马时期，根据诉讼所保护的利益，裁判官从程序上分为公益诉讼和私益诉讼。私益诉讼所保障的是诉讼个人的利益，只能由利益主体自己才可以提起诉讼，传统诉讼当事人理论正是脱胎于此。而公益诉讼则保护公共利益，除法律有特别规定外，其他罗马市民均可以为之。在古罗马法中，公益诉讼制度的设置是古罗马法律制度的一个有机组成部分，它试图以司法权的名义来保护社会公共利益 。
现代法制意义上的公益诉讼，始于20世纪西方自由资本主义向垄断资本主义过渡时期，科技进步和生产规模的扩大，社会主体的利益关系交错复杂，原先传统的某些民事行为不再单纯影响当事人自己，而且同时影响着社会公共利益，与此相伴的很多纠纷都涉及到大量利害关系者的公共政策问题 。一旦公共利益受到不法侵害，国家作为公共利益的代言人得有相应的法律救济手段，一方面要阻止不法侵害继续；另一方面使受到的损害得以补偿。公共利益的司法保障机制也顺应得到新的发展。
例如：法国在1806年的民事诉讼法典中就规定了为了维护公共秩序，在涉及国家或公益团体等诉讼案件中以及法律特别规定情况下检察机关得作为公共利益的代表提起和参加诉讼。在法国，无论是在民事实体法还是程序法中，检察官都是国家和社会公共利益的代表 。在美国，为了防止企业不正当竞争和垄断致使损害消费者利益和经济运行秩序，联邦议会于1890年通过了《谢尔曼反托拉斯法案》，授权司法部门、联邦政府、团体或个人可以提起诉讼。《日本民事诉讼法》则规定，对于婚姻、收养、亲子案件，检察官也可以作为当事人提起诉讼，检察官行使其权力在于维护国家的法律命令和社会的利益 。当今世界多数国家为保障公共利益免遭不法侵害构建了一套相应的公益诉讼制度，但在具体的诉讼范围、主体、程式等方面有所差别。如，有的国家规定由司法部为提起诉讼的主体，而有的国家则由检察机关提起。检察机关作为国家公共利益的代表可以对公益案件提起诉讼是世界上比较通行的做法 。
在我国的司法审判实践中，司法界顺应经济社会发展趋势对公益诉讼机制进行了有益的尝试。已经出现了一些由检察机关或个人、社会团体提起的公益诉讼案件，其中有些已被法院受理并作出判决，但更多的案件还是以诉讼主体不适格为由被驳回起诉或判决败诉 。我国目前的公益侵权案件主要出现环境污染、国有资产流失、证卷侵权、公共场所收费、土地开发影响社会公益、消费领域等几个方面。目前我国理论和实务领域对检察机关介入公益诉讼的法律规范及其理解仍存在较大争议，有些学者和司法官认为民事诉讼法规定原告起诉要与案件有直接的利害关系，检察机关与公共利益没有直接利害关系，而且法律也没有规定检察机关享有公益诉权，所以其不是适格的诉讼主体。因此，在司法实践中检察机关介入公益诉讼遭遇到一定的障碍。
回顾公益诉讼的发展历史，公益诉讼制度是伴随着经济社会的不断发展而逐步构建并完善的一项司法制度，旨在保障公共利益，维护社会、经济秩序正常运行。随着私法公法化进程的深入，各国检察机关介入公益诉讼的范围均有扩大化趋势。尽管在诉讼范围的规定等具体的制度设计上有所差别，但也有共通之处，如：公益诉讼的重点是保障公共权益，有别于其他类型的诉讼；检察机关均作为公共利益的代表介入公益诉讼等。
（二）公益诉讼的本质含义：诉讼信托和国家责任
从前面的阐述中，我们可以看出公益诉讼的实践就表现为在公共利益受到不法侵害时，由一定主体向法院提请诉愿以阻止不法侵害或获得补偿的制度设计。公益诉讼的具体含义是什么？其本质又是什么？对此问题的追问实质就是在解答：何为公共利益？一定主体基于何种理由提出诉愿？
一些学者和法学家分别提出了自己对公共利益的理解。林德布罗姆认为，公共利益并非表示一致同意的利益，而只不过是某些人看来对公众有利的事物 。边沁则认为，组成共同体的若干成员的利益的总和就是公共利益，离开个人利益，谈共同体的利益毫无意义 。英国利兹大学(University of Leeds)的公法与比较法教授约翰•贝尔(John Bell)就认为:“公共利益”凸显一个社会的基本价值，这些价值可以进行归纳——尽管无法穷尽。这些价值是维持和提升共同体所必需的，而不是让一部分人为另一部分人的幸福买单 。而德国学者阿尔弗莱德•弗得罗斯则指出：公共利益既不是单个个人所欲求的利益的总和，也不是人类整体的利益，而是一个社会通过个人的合作而生产出来的事物价值的总和。 他们从不同的角度对“公共利益”进行解读，而且都有合理的因素。很显然，何谓“公共利益”在理论上仍难于达成一致的共识。正如台湾学者陈锐雄所认为：“何谓公共利益，因非常抽象，可能言人人殊。”
本文试图从另外一个角度来对“公共利益”进行解读。从考察人类社会、国家的形成和演化历程来看，作为自然存在的人起初是没有“你的”、“我的”观念区分，由于资源的稀缺性以及个体需求的无限性和多样性，导致了个体之间的争斗，为了确保各个体需求的平衡、共同生存与发展，个体之间相互作出妥协，从而人类建立了国家。在霍布斯看来，人是没有办法靠自然的力量来保护自己的自然权利，因此人根据理性提出约束自己的某些条款，即个体之间达成协议将自己的一切权利交出去给利维坦（国家），并服从国家绝对权利的统治，由国家来保障和实现个体的权利。洛克则认为，人类是为了避免战争维护和平自愿地放弃部分权利交给国家行使，从而产生了社会契约，即大多数人的合意和信托 。他们认为国家是基于个体的自愿授权或者说信托来统治、管理社会共同事务以及共同所有的自然资源等。正如哈耶克指出的，作为国家以及这个国家任何机构的权力之基础是人民之同意 。这种“同意”也就是公共利益的基石。
因此，我们必须从历史的、社会的，乃至国家的范围内来对公共利益进行研判。本文认为公共利益至少应从以下几个层面来理解。首先，它是一个人为构建的、观念的东西，是在一定范围的社会共同体内部的利益妥协或共识，它包含有价值判断的因素在里面，这种价值是社会多数成员认可的。因此在不同的社会和历史背景下，公共利益会体现出不同的价值取向与表现形态。
其次，它还是一个现实的东西，这种利益共识需要在制度上加以保障，在规范上体现为现实的、具体的利益形态。这里当然具有法律认可之意。
再次，公共利益是一种国家责任形态，是国家在多数社会成员的同意（信托）下来维护社会成员共同体生存和发展所必须的需求，唯有国家来代表和维护才具有正当性。
上述表明，公共利益就是国家受多数社会成员的信托而通过法律来维护的共同价值需求。因此，在公共利益受到侵害时，作为公共利益的体现者和维护者——国家就负有重要的职责，对侵害行为予以阻止和矫正。正是基于这个正当的理由，由一定的主体（具体的国家机关）来对侵害公共利益的行为提起公益诉讼，本质上是由具体的国家机关来实现和承担国家维护和保障公共利益的责任。在理论上，学者称之为“诉讼信托”，就是当社会成员委托国家管理的财产或者说公共利益受到侵害时，国家就有义务保护其不受侵害，社会成员将自己的部分诉权也托付给国家，从而形成诉讼信托。国家再将这个诉权分配给检察机关或其他具体的国家机关来行使 。
二、正当性：我国检察机关公益诉权的理论争鸣
由哪个具体的国家机关来提起公益诉讼或者履行诉讼信托职责？公民个人或社会团体是否有权利提起公益诉讼？当前，对这些问题的看法，在理论和实务界都是有争议的。对我国检察机关介入公益诉讼的正当性问题的争论尤为激烈，众说纷纭。主要的观点概括为否定说和肯定说。
（一）持否定说观点的学者认为，检察机关作为国家公权力机关介入公益诉讼的不具有正当性。主要的理由大致是：
1、我国现行法律制度只是规定了检察机关的法律监督权，并没有明确提起公益诉讼的权利，公益诉讼不属于法律监督性质，因此检察机关介入公益诉讼没有法律依据。
2、公益诉讼是针对社会成员的公共利益展开的诉讼，具有很强的社会性和公共性，其结果不仅直接涉及私人利益，还对社会造成广泛、深远的影响。而检察机关显然不能代替或代表受损害的私人或社会成员来提起诉讼。主张应当由受害者或者能够代表公共利益的政府机关来提出公益诉讼。
3、从我国现实的宪政体制及法律移植的角度来看，我国检察机关的性质与美、英、法、德等国家的检察机关不同。不能因为这些国家的检察机关有权提起公益诉讼，就必然地可以适应我国检察机关的实际 。
4、公益诉讼本质上是民事诉讼，如果赋予检察机关提起民事公益诉讼的权利，必然导致由此而提起的公益诉讼的诉讼结构因检察机关所具有的原告与法律监督者的双重身份而背离民事诉讼结构的正常规律，呈现出严重失衡的状态。
（二）持肯定说观点的学者认为，检察机关介入公益诉讼是有理论和法律依据的，具有正当性
对外贸易经济合作部办公厅
对外贸易经济合作部办公厅关于转发财政部、国家税务总局有关土地增值税暂行条例实施细则等文件的通知
各省、自治区、直辖市及计划单列市外经贸委（厅），各总公司，各外贸中心：
现将财政部《关于印发中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则的通知》（财法字〔1995〕6号）和财政部、国家税务总局《关于对1994年1月1日前签订开发及转让合同的房地产征免土地增值税的通知》（财法字〔1995〕7号）一并转发给你们，请贯彻执行。
附件一：财政部关于印发《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》的通知（财法字〔1995〕6号）
国务院各部委、各直属机构，各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府、财政厅（局）、国家税务局、地方税务局、财政监察专员办事处：
现将《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》印发给你们，望认真贯彻执行。
附件：中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则
第一条 根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》（以下简称条例）第十四条规定，制定本细则。
第二条 条例第二条所称的转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入，是指以出售或者其他方式有偿转让房地产的行为。不包括以继承、赠予方式无偿转让房地产的行为。
第三条 条例第二条所称的国有土地，是指按国家法律规定属于国家所有的土地。
第四条 条例第二条所称的地上的建筑物，是指建于土地上的一切建筑物，包括地上地下的各种附属设施。
条例第二条所称的附着物，是指附着于土地上的不能移动，一经移动即遭损坏的物品。
第五条 条例第二条所称的收入，包括转让房地产的全部价款及有关的经济收益。
第六条 条例第二条所称的单位，是指各类企业单位、事业单位、国家机关和社会团体及其他组织。
条例第二条所称个人，包括个体经营者。
第七条 条例第六条所列的计算增值额的扣除项目，具体为：
（一）取得土地使用权所支付的金额，是指纳税人为取得土地使用权所支付的地价款和按国家统一规定交纳的有关费用。
（二）开发土地和新建房及配套设施（以下简称房地产开发）的成本，是指纳税人房地产开发项目实际发生的成本（以下简称房地产开发成本），包括土地征用及拆迁补偿费、前期工程费、建筑安装工程费、基础设施费、公共配套设施费、开发间接费用。
土地征用及拆迁补偿费，包括土地征用费、耕地占用税、劳动力安置费及有关地上、地下附着物拆迁补偿的净支出、安置动迁用房支出等。
前期工程费，包括规划、设计、项目可行性研究和水文、地质、勘察、测绘，“三通一平”等支出。
建筑安装工程费，是指以出包方式支付给承包单位的建筑安装工程费，以自营方式发生的建筑安装工程费。
基础设施费，包括开发小区内道路、供水、供电、供气、排污、排洪、通讯、照明、环卫、绿化等工程发生的支出。
公共配套设施费，包括不能有偿转让的开发小区内公共配套设施发生的支出。
开发间接费用，是指直接组织、管理开发项目发生的费用，包括工资、职工福利费、折旧费、修理费、办公费、水电费、劳动保护费、周围房摊销等。
（三）开发土地和新建房及配套设施的费用（以下简称房地产开发费用），是指与房地产开发项目有关的销售费用、管理费用、财务费用。
财务费用中的利息支出，凡能够按转让房地产项目计算分摊并提供金融机构证明的，允许据实扣除，但最高不能超过按商业银行同类同期贷款利率计算的金额。其他房地产开发费用，按本条（一）、（二）项规定计算的金额之和的百分之五以内计算扣除。
凡不能按转让房地产项目计算分摊利息支出或不能提供金融机构证明的，房地产开发费用按本条（一）、（二）项规定计算的金额之和的百分之十以内计算扣除。
上述计算扣除的具体比例，由各省、自治区、直辖市人民政府规定。
（四）旧房及建筑物的评估价格，是指在转让已使用的房屋及建筑物时，由政府批准设立的房地产评估机构评定的重置成本价乘以成新度折扣率后的价格。评估价格须经当地税务机关确认。
（五）与转让房地产有关的税金，是指在转让房地产时缴纳的营业税、城市维护建设税、印花税。因转让房地产交纳的教育费附加，也可视同税金予以扣除。
（六）根据条例第六条（五）项规定，对从事房地产开发的纳税人可按本条（一）、（二）项规定计算的金额之和，加计百分之二十的扣除。
第八条 土地增值税以纳税人房地产成本核算的最基本的核算项目或核算对象为单位计算。
第九条 纳税人成片受让土地使用权后，分期分批开发、转让房地产的，其扣除项目金额的确定，可按转让土地使用权的面积占总面积的比例计算分摊，或按建筑面积计算分摊，也可按税务机关确认的其他方式计算分摊。
第十条 条例第七条所列四级超率累进税率，每级“增值额未超过扣除项目金额”的比例，均包括本比例数。
计算土地增值税税额，可按增值额乘以适用的税率减去扣除项目金额乘以速算扣除系数的简便方法计算，具体公式如下：
（一）增值额未超过扣除项目金额50％
土地增值税税额＝增值额×30％
（二）增值额超过扣除项目金额50％，未超过100％的
土地增值税税额＝增值额×40％－扣除项目金额×5％
（三）增值额超过扣除项目金额100％，未超过200％
土地增值税税额＝增值额×50％－扣除项目金额×15％
（三）增值额超过扣除项目金额200％
土地增值税税额＝增值额×60％－扣除项目金额×35％
公式中的5％、15％、35％为速算扣除系数。
第十一条 条例第八条（一）项所称的普通标准住宅，是指按所在地一般民用住宅标准建造的居住用住宅。高级公寓、别墅、度假村等不属于普通标准住宅。普通标准住宅与其他住宅的具体划分界限由各省、自治区、直辖市人民政府规定。
纳税人建造普通标准住宅出售，增值额未超过本细则第七条（一）、（二）、（三）、（五）、（六）项扣除项目金额之和百分之二十的，免征土地增值税；增值额超过扣除项目金额之和百分之二十的，应就其全部增值额按规定计税。
条例第八条（二）项所称的因国家建设需要依法征用、收回的房地产，是指因城市实施规划、国家建设的需要而被政府批准征用的房产或收回的土地使用权。
因城市实施规划、国家建设的需要而搬迁，由纳税人自行转让原房地产的，比照本规定免征土地增值税。
符合上述免税规定的单位和个人，须向房地产所在地税务机关提出免税申请，经税务机关审核后，免予征收土地增值税。
第十二条 个人因工作调动或改善居住条件而转让原自用住房，经向税务机关申报核准，凡居住满五年或五年以上的，免予征收土地增值税；居住满三年未满五年的，减半征收土地增值税。居住未满三年的，按规定计征土地增值税。
第十三条 条例第九条所称的房地产评估价格，是指由政府批准设立的房地产评估机构根据相同地段、同类房地产进行综合评定的价格。评估价格须经当地税务机关确认。
第十四条 条例第九条（一）项所称的隐瞒、虚报房地产成交价格，是指纳税人不报或有意低报转让土地使用权、地上建筑物及其附着物价款的行为。
条例第九条（二）项所称的提供扣除项目金额不实的，是指纳税人在纳税申报时不据实提供扣除项目金额的行为。
条例第九条（三）项所称的转让房地产的成交价格低于房地产评估价格，又无正当理由的，是指纳税人申报的转让房地产的实际成交价低于房地产评估机构评定的交易价，纳税人又不能提供凭据或无正当理由的行为。
隐瞒、虚报房地产成交价格，应由评估机构参照同类房地产的市场交易价格进行评估。税务机关根据评估价格确定转让房地产的收入。
提供扣除项目金额不实的，应由评估机构按照房屋重置成本价乘以成新度折扣率计算的房屋成本价和取得土地使用权时的基准地价进行评估。税务机关根据评估价格确定扣除项目金额。
转让房地产的成交价格低于房地产评估价格，又无正当理由的，由税务机关参照房地产评估价格确定转让房地产的收入。
第十五条 根据条例第十条的规定，纳税人应按照下列程序办理纳税手续：
（一）纳税人应在转让房地产合同签订后的七日内，到房地产所在地主管税务机关办理纳税申报，并向税务机关提交房屋及建筑物产权、土地使用权证书，土地转让、房产买卖合同，房地产评估报告及其他与转让房地产有关的资料。
纳税人因经常发生房地产转让而难以在每次转让后申报的，经税务机关审核同意后，可以定期进行纳税申报，具体期限由税务机关根据情况确定。
（二）纳税人按照税务机关核定的税额及规定的期限缴纳土地增值税。
第十六条 纳税人在项目全部竣工结算前转让房地产取得的收入，由于涉及成本确定或其他原因，而无法据以计算土地增值税的，可以预征土地增值税，待该项目全部竣工、办理结算后再进行清算，多退少补。具体办法由各省、自治区、直辖市地方税务局根据当地情况制定。
第十七条 条例第十条所称的房地产所在地，是指房地产的座落地。纳税人转让房地产座落在两个或两个以上地区的，应按房地产所在地分别申报纳税。
第十八条 条例第十一条所称的土地管理部门、房产管理部门应当向税务机关提供有关资料，是指向房地产所在地主管税务机关提供有关房屋及建筑物产权、土地使用权、土地出让金数额、土地基准地价、房地产市场交易价格及权属变更等方面的资料。
第十九条 纳税人未按规定提供房屋及建筑物产权、土地使用权证书，土地转让、房产买卖合同，房地产评估报告及其他与转让房地产有关资料的，按照《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《征管法》）第三十九条的规定进行处理。
纳税人不如实申报房地产交易额及规定扣除项目金额造成少缴或未缴税款的，按照《征管法》第四十条的规定进行处理。
第二十条 土地增值税以人民币为计算单位。转让房地产所取得的收入为外国货币的，以取得收入当天或当月1日国家公布的市场汇价折合成人民币，据以计算应纳土地增值税税额。
第二十一条 条例第十五条所称的各地区的土地增值费征收办法是指与本条例规定的计征对象相同的土地增值费、土地收益金等征收办法。
第二十二条 本细则由财政部解释，或者由国家税务总局解释。
第二十三条 本细则自发布之日起施行。
第二十四条 1994年1月1日至本细则发布之日期间的土地增值税参照本细则的规定计算征收。
附件二：财政部 国家税务总局关于对一九九四年一月一日前签订开发及转让合同的房地产征免土地增值税的通知
（财法字〔1995〕7号）
国务院各部委、各直属机构，各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府、财政厅（局）、国家税务局、地方税务局、财政监察专员办事处：
根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第十五条的规定，土地增值税暂行条例自一九九四年一月一日起执行。现对一九九四年一月一日以前签订开发、转让合同的房地产征免土地增值税的问题，通知如下：
一、一九九四年一月一日以前已签订的房地产转让合同，不论其房地产在何时转让，均免征土地增值税。
二、一九九四年一月一日以前已签订房地产开发合同或已立项，并已按规定投入资金进行开发，其在一九九四年一月一日以后五年内首次转让房地产的，免征土地增值税。签订合同日期以有偿受让土地合同签订之日为准。
对于个别由政府审批同意进行成片开发、周期较长的房地产项目，其房地产在上述规定五年免税期以后首次转让的，经所在地财政、税务部门审核，并报财政部、国家税务总局核准，可以适当延长免税期限。
三、在上述免税期限内再次转让房地产以及不符合上述规定的房地产转让，如超出合同范围的房地产或变更合同的，均应按规定征收土地增值税。
曾钰菁
内容摘要
公益诉讼制度的实践目的是国家试图以司法权的名义来保障社会公共利益免受不法侵害。在不同的国家、社会背景下，公益诉讼制度的构建也表现出差异性。作为国家权力架构下的我国检察机关行使公益诉权以保障公共利益是否正当，在理论和实务界还存在不小的争议。如何来看待检察机关介入公益诉讼的正当性问题？本文试图从公益诉讼的本源、我国当前的宪政制度以及公益诉讼的实践来推证检察机关介入公益诉讼的正当性。
关键词：公共利益；公益诉讼；检察权；正当性
近些年来，不断发生损害国家和公众利益的侵权案件，例如：环境污染、国有资产流失、破坏公共设施和自然环境等。在这一类案件中，受到侵害的主要是国家公共利益，而理论和实务对这类利益的归属主体尚存在争议，因此，基于传统民事诉讼利益理论和实践，许多学者认为通过司法途径难于对这类侵权案件提起诉讼。为此，有的学者提出公益诉讼、国家干预理论，试图建立检察机关介入公益诉讼的制度来突破这一困境。而有的学者却认为检察机关介入公益诉讼没有理论和法律依据，对其正当性 提出质疑。本文试图从公益诉讼的历史沿革及其本质进入，在理论和实证两个向度展开分析，对检察机关介入公益诉讼的正当性问题作粗浅的探讨。
一、公益诉讼的历史沿革及其本质含义
（一）公益诉讼的历史沿革
公益诉讼源自于古罗马时期的法律制度。古罗马时期，根据诉讼所保护的利益，裁判官从程序上分为公益诉讼和私益诉讼。私益诉讼所保障的是诉讼个人的利益，只能由利益主体自己才可以提起诉讼，传统诉讼当事人理论正是脱胎于此。而公益诉讼则保护公共利益，除法律有特别规定外，其他罗马市民均可以为之。在古罗马法中，公益诉讼制度的设置是古罗马法律制度的一个有机组成部分，它试图以司法权的名义来保护社会公共利益 。
现代法制意义上的公益诉讼，始于20世纪西方自由资本主义向垄断资本主义过渡时期，科技进步和生产规模的扩大，社会主体的利益关系交错复杂，原先传统的某些民事行为不再单纯影响当事人自己，而且同时影响着社会公共利益，与此相伴的很多纠纷都涉及到大量利害关系者的公共政策问题 。一旦公共利益受到不法侵害，国家作为公共利益的代言人得有相应的法律救济手段，一方面要阻止不法侵害继续；另一方面使受到的损害得以补偿。公共利益的司法保障机制也顺应得到新的发展。
例如：法国在1806年的民事诉讼法典中就规定了为了维护公共秩序，在涉及国家或公益团体等诉讼案件中以及法律特别规定情况下检察机关得作为公共利益的代表提起和参加诉讼。在法国，无论是在民事实体法还是程序法中，检察官都是国家和社会公共利益的代表 。在美国，为了防止企业不正当竞争和垄断致使损害消费者利益和经济运行秩序，联邦议会于1890年通过了《谢尔曼反托拉斯法案》，授权司法部门、联邦政府、团体或个人可以提起诉讼。《日本民事诉讼法》则规定，对于婚姻、收养、亲子案件，检察官也可以作为当事人提起诉讼，检察官行使其权力在于维护国家的法律命令和社会的利益 。当今世界多数国家为保障公共利益免遭不法侵害构建了一套相应的公益诉讼制度，但在具体的诉讼范围、主体、程式等方面有所差别。如，有的国家规定由司法部为提起诉讼的主体，而有的国家则由检察机关提起。检察机关作为国家公共利益的代表可以对公益案件提起诉讼是世界上比较通行的做法 。
在我国的司法审判实践中，司法界顺应经济社会发展趋势对公益诉讼机制进行了有益的尝试。已经出现了一些由检察机关或个人、社会团体提起的公益诉讼案件，其中有些已被法院受理并作出判决，但更多的案件还是以诉讼主体不适格为由被驳回起诉或判决败诉 。我国目前的公益侵权案件主要出现环境污染、国有资产流失、证卷侵权、公共场所收费、土地开发影响社会公益、消费领域等几个方面。目前我国理论和实务领域对检察机关介入公益诉讼的法律规范及其理解仍存在较大争议，有些学者和司法官认为民事诉讼法规定原告起诉要与案件有直接的利害关系，检察机关与公共利益没有直接利害关系，而且法律也没有规定检察机关享有公益诉权，所以其不是适格的诉讼主体。因此，在司法实践中检察机关介入公益诉讼遭遇到一定的障碍。
回顾公益诉讼的发展历史，公益诉讼制度是伴随着经济社会的不断发展而逐步构建并完善的一项司法制度，旨在保障公共利益，维护社会、经济秩序正常运行。随着私法公法化进程的深入，各国检察机关介入公益诉讼的范围均有扩大化趋势。尽管在诉讼范围的规定等具体的制度设计上有所差别，但也有共通之处，如：公益诉讼的重点是保障公共权益，有别于其他类型的诉讼；检察机关均作为公共利益的代表介入公益诉讼等。
（二）公益诉讼的本质含义：诉讼信托和国家责任
从前面的阐述中，我们可以看出公益诉讼的实践就表现为在公共利益受到不法侵害时，由一定主体向法院提请诉愿以阻止不法侵害或获得补偿的制度设计。公益诉讼的具体含义是什么？其本质又是什么？对此问题的追问实质就是在解答：何为公共利益？一定主体基于何种理由提出诉愿？
一些学者和法学家分别提出了自己对公共利益的理解。林德布罗姆认为，公共利益并非表示一致同意的利益，而只不过是某些人看来对公众有利的事物 。边沁则认为，组成共同体的若干成员的利益的总和就是公共利益，离开个人利益，谈共同体的利益毫无意义 。英国利兹大学(University of Leeds)的公法与比较法教授约翰•贝尔(John Bell)就认为:“公共利益”凸显一个社会的基本价值，这些价值可以进行归纳——尽管无法穷尽。这些价值是维持和提升共同体所必需的，而不是让一部分人为另一部分人的幸福买单 。而德国学者阿尔弗莱德•弗得罗斯则指出：公共利益既不是单个个人所欲求的利益的总和，也不是人类整体的利益，而是一个社会通过个人的合作而生产出来的事物价值的总和。 他们从不同的角度对“公共利益”进行解读，而且都有合理的因素。很显然，何谓“公共利益”在理论上仍难于达成一致的共识。正如台湾学者陈锐雄所认为：“何谓公共利益，因非常抽象，可能言人人殊。”
本文试图从另外一个角度来对“公共利益”进行解读。从考察人类社会、国家的形成和演化历程来看，作为自然存在的人起初是没有“你的”、“我的”观念区分，由于资源的稀缺性以及个体需求的无限性和多样性，导致了个体之间的争斗，为了确保各个体需求的平衡、共同生存与发展，个体之间相互作出妥协，从而人类建立了国家。在霍布斯看来，人是没有办法靠自然的力量来保护自己的自然权利，因此人根据理性提出约束自己的某些条款，即个体之间达成协议将自己的一切权利交出去给利维坦（国家），并服从国家绝对权利的统治，由国家来保障和实现个体的权利。洛克则认为，人类是为了避免战争维护和平自愿地放弃部分权利交给国家行使，从而产生了社会契约，即大多数人的合意和信托 。他们认为国家是基于个体的自愿授权或者说信托来统治、管理社会共同事务以及共同所有的自然资源等。正如哈耶克指出的，作为国家以及这个国家任何机构的权力之基础是人民之同意 。这种“同意”也就是公共利益的基石。
因此，我们必须从历史的、社会的，乃至国家的范围内来对公共利益进行研判。本文认为公共利益至少应从以下几个层面来理解。首先，它是一个人为构建的、观念的东西，是在一定范围的社会共同体内部的利益妥协或共识，它包含有价值判断的因素在里面，这种价值是社会多数成员认可的。因此在不同的社会和历史背景下，公共利益会体现出不同的价值取向与表现形态。
其次，它还是一个现实的东西，这种利益共识需要在制度上加以保障，在规范上体现为现实的、具体的利益形态。这里当然具有法律认可之意。
再次，公共利益是一种国家责任形态，是国家在多数社会成员的同意（信托）下来维护社会成员共同体生存和发展所必须的需求，唯有国家来代表和维护才具有正当性。
上述表明，公共利益就是国家受多数社会成员的信托而通过法律来维护的共同价值需求。因此，在公共利益受到侵害时，作为公共利益的体现者和维护者——国家就负有重要的职责，对侵害行为予以阻止和矫正。正是基于这个正当的理由，由一定的主体（具体的国家机关）来对侵害公共利益的行为提起公益诉讼，本质上是由具体的国家机关来实现和承担国家维护和保障公共利益的责任。在理论上，学者称之为“诉讼信托”，就是当社会成员委托国家管理的财产或者说公共利益受到侵害时，国家就有义务保护其不受侵害，社会成员将自己的部分诉权也托付给国家，从而形成诉讼信托。国家再将这个诉权分配给检察机关或其他具体的国家机关来行使 。
二、正当性：我国检察机关公益诉权的理论争鸣
由哪个具体的国家机关来提起公益诉讼或者履行诉讼信托职责？公民个人或社会团体是否有权利提起公益诉讼？当前，对这些问题的看法，在理论和实务界都是有争议的。对我国检察机关介入公益诉讼的正当性问题的争论尤为激烈，众说纷纭。主要的观点概括为否定说和肯定说。
（一）持否定说观点的学者认为，检察机关作为国家公权力机关介入公益诉讼的不具有正当性。主要的理由大致是：
1、我国现行法律制度只是规定了检察机关的法律监督权，并没有明确提起公益诉讼的权利，公益诉讼不属于法律监督性质，因此检察机关介入公益诉讼没有法律依据。
2、公益诉讼是针对社会成员的公共利益展开的诉讼，具有很强的社会性和公共性，其结果不仅直接涉及私人利益，还对社会造成广泛、深远的影响。而检察机关显然不能代替或代表受损害的私人或社会成员来提起诉讼。主张应当由受害者或者能够代表公共利益的政府机关来提出公益诉讼。
3、从我国现实的宪政体制及法律移植的角度来看，我国检察机关的性质与美、英、法、德等国家的检察机关不同。不能因为这些国家的检察机关有权提起公益诉讼，就必然地可以适应我国检察机关的实际 。
4、公益诉讼本质上是民事诉讼，如果赋予检察机关提起民事公益诉讼的权利，必然导致由此而提起的公益诉讼的诉讼结构因检察机关所具有的原告与法律监督者的双重身份而背离民事诉讼结构的正常规律，呈现出严重失衡的状态。
（二）持肯定说观点的学者认为，检察机关介入公益诉讼是有理论和法律依据的，具有正当性
对外贸易经济合作部办公厅关于转发财政部、国家税务总局有关土地增值税暂行条例实施细则等文件的通知
对外贸易经济合作部办公厅关于转发财政部、国家税务总局有关土地增值税暂行条例实施细则等文件的通知
各省、自治区、直辖市及计划单列市外经贸委（厅），各总公司，各外贸中心：
现将财政部《关于印发中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则的通知》（财法字〔1995〕6号）和财政部、国家税务总局《关于对1994年1月1日前签订开发及转让合同的房地产征免土地增值税的通知》（财法字〔1995〕7号）一并转发给你们，请贯彻执行。
附件一：财政部关于印发《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》的通知（财法字〔1995〕6号）
国务院各部委、各直属机构，各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府、财政厅（局）、国家税务局、地方税务局、财政监察专员办事处：
现将《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》印发给你们，望认真贯彻执行。
附件：中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则
第一条 根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》（以下简称条例）第十四条规定，制定本细则。
第二条 条例第二条所称的转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入，是指以出售或者其他方式有偿转让房地产的行为。不包括以继承、赠予方式无偿转让房地产的行为。
第三条 条例第二条所称的国有土地，是指按国家法律规定属于国家所有的土地。
第四条 条例第二条所称的地上的建筑物，是指建于土地上的一切建筑物，包括地上地下的各种附属设施。
条例第二条所称的附着物，是指附着于土地上的不能移动，一经移动即遭损坏的物品。
第五条 条例第二条所称的收入，包括转让房地产的全部价款及有关的经济收益。
第六条 条例第二条所称的单位，是指各类企业单位、事业单位、国家机关和社会团体及其他组织。
条例第二条所称个人，包括个体经营者。
第七条 条例第六条所列的计算增值额的扣除项目，具体为：
（一）取得土地使用权所支付的金额，是指纳税人为取得土地使用权所支付的地价款和按国家统一规定交纳的有关费用。
（二）开发土地和新建房及配套设施（以下简称房地产开发）的成本，是指纳税人房地产开发项目实际发生的成本（以下简称房地产开发成本），包括土地征用及拆迁补偿费、前期工程费、建筑安装工程费、基础设施费、公共配套设施费、开发间接费用。
土地征用及拆迁补偿费，包括土地征用费、耕地占用税、劳动力安置费及有关地上、地下附着物拆迁补偿的净支出、安置动迁用房支出等。
前期工程费，包括规划、设计、项目可行性研究和水文、地质、勘察、测绘，“三通一平”等支出。
建筑安装工程费，是指以出包方式支付给承包单位的建筑安装工程费，以自营方式发生的建筑安装工程费。
基础设施费，包括开发小区内道路、供水、供电、供气、排污、排洪、通讯、照明、环卫、绿化等工程发生的支出。
公共配套设施费，包括不能有偿转让的开发小区内公共配套设施发生的支出。
开发间接费用，是指直接组织、管理开发项目发生的费用，包括工资、职工福利费、折旧费、修理费、办公费、水电费、劳动保护费、周围房摊销等。
（三）开发土地和新建房及配套设施的费用（以下简称房地产开发费用），是指与房地产开发项目有关的销售费用、管理费用、财务费用。
财务费用中的利息支出，凡能够按转让房地产项目计算分摊并提供金融机构证明的，允许据实扣除，但最高不能超过按商业银行同类同期贷款利率计算的金额。其他房地产开发费用，按本条（一）、（二）项规定计算的金额之和的百分之五以内计算扣除。
凡不能按转让房地产项目计算分摊利息支出或不能提供金融机构证明的，房地产开发费用按本条（一）、（二）项规定计算的金额之和的百分之十以内计算扣除。
上述计算扣除的具体比例，由各省、自治区、直辖市人民政府规定。
（四）旧房及建筑物的评估价格，是指在转让已使用的房屋及建筑物时，由政府批准设立的房地产评估机构评定的重置成本价乘以成新度折扣率后的价格。评估价格须经当地税务机关确认。
（五）与转让房地产有关的税金，是指在转让房地产时缴纳的营业税、城市维护建设税、印花税。因转让房地产交纳的教育费附加，也可视同税金予以扣除。
（六）根据条例第六条（五）项规定，对从事房地产开发的纳税人可按本条（一）、（二）项规定计算的金额之和，加计百分之二十的扣除。
第八条 土地增值税以纳税人房地产成本核算的最基本的核算项目或核算对象为单位计算。
第九条 纳税人成片受让土地使用权后，分期分批开发、转让房地产的，其扣除项目金额的确定，可按转让土地使用权的面积占总面积的比例计算分摊，或按建筑面积计算分摊，也可按税务机关确认的其他方式计算分摊。
第十条 条例第七条所列四级超率累进税率，每级“增值额未超过扣除项目金额”的比例，均包括本比例数。
计算土地增值税税额，可按增值额乘以适用的税率减去扣除项目金额乘以速算扣除系数的简便方法计算，具体公式如下：
（一）增值额未超过扣除项目金额50％
土地增值税税额＝增值额×30％
（二）增值额超过扣除项目金额50％，未超过100％的
土地增值税税额＝增值额×40％－扣除项目金额×5％
（三）增值额超过扣除项目金额100％，未超过200％
土地增值税税额＝增值额×50％－扣除项目金额×15％
（三）增值额超过扣除项目金额200％
土地增值税税额＝增值额×60％－扣除项目金额×35％
公式中的5％、15％、35％为速算扣除系数。
第十一条 条例第八条（一）项所称的普通标准住宅，是指按所在地一般民用住宅标准建造的居住用住宅。高级公寓、别墅、度假村等不属于普通标准住宅。普通标准住宅与其他住宅的具体划分界限由各省、自治区、直辖市人民政府规定。
纳税人建造普通标准住宅出售，增值额未超过本细则第七条（一）、（二）、（三）、（五）、（六）项扣除项目金额之和百分之二十的，免征土地增值税；增值额超过扣除项目金额之和百分之二十的，应就其全部增值额按规定计税。
条例第八条（二）项所称的因国家建设需要依法征用、收回的房地产，是指因城市实施规划、国家建设的需要而被政府批准征用的房产或收回的土地使用权。
因城市实施规划、国家建设的需要而搬迁，由纳税人自行转让原房地产的，比照本规定免征土地增值税。
符合上述免税规定的单位和个人，须向房地产所在地税务机关提出免税申请，经税务机关审核后，免予征收土地增值税。
第十二条 个人因工作调动或改善居住条件而转让原自用住房，经向税务机关申报核准，凡居住满五年或五年以上的，免予征收土地增值税；居住满三年未满五年的，减半征收土地增值税。居住未满三年的，按规定计征土地增值税。
第十三条 条例第九条所称的房地产评估价格，是指由政府批准设立的房地产评估机构根据相同地段、同类房地产进行综合评定的价格。评估价格须经当地税务机关确认。
第十四条 条例第九条（一）项所称的隐瞒、虚报房地产成交价格，是指纳税人不报或有意低报转让土地使用权、地上建筑物及其附着物价款的行为。
条例第九条（二）项所称的提供扣除项目金额不实的，是指纳税人在纳税申报时不据实提供扣除项目金额的行为。
条例第九条（三）项所称的转让房地产的成交价格低于房地产评估价格，又无正当理由的，是指纳税人申报的转让房地产的实际成交价低于房地产评估机构评定的交易价，纳税人又不能提供凭据或无正当理由的行为。
隐瞒、虚报房地产成交价格，应由评估机构参照同类房地产的市场交易价格进行评估。税务机关根据评估价格确定转让房地产的收入。
提供扣除项目金额不实的，应由评估机构按照房屋重置成本价乘以成新度折扣率计算的房屋成本价和取得土地使用权时的基准地价进行评估。税务机关根据评估价格确定扣除项目金额。
转让房地产的成交价格低于房地产评估价格，又无正当理由的，由税务机关参照房地产评估价格确定转让房地产的收入。
第十五条 根据条例第十条的规定，纳税人应按照下列程序办理纳税手续：
（一）纳税人应在转让房地产合同签订后的七日内，到房地产所在地主管税务机关办理纳税申报，并向税务机关提交房屋及建筑物产权、土地使用权证书，土地转让、房产买卖合同，房地产评估报告及其他与转让房地产有关的资料。
纳税人因经常发生房地产转让而难以在每次转让后申报的，经税务机关审核同意后，可以定期进行纳税申报，具体期限由税务机关根据情况确定。
（二）纳税人按照税务机关核定的税额及规定的期限缴纳土地增值税。
第十六条 纳税人在项目全部竣工结算前转让房地产取得的收入，由于涉及成本确定或其他原因，而无法据以计算土地增值税的，可以预征土地增值税，待该项目全部竣工、办理结算后再进行清算，多退少补。具体办法由各省、自治区、直辖市地方税务局根据当地情况制定。
第十七条 条例第十条所称的房地产所在地，是指房地产的座落地。纳税人转让房地产座落在两个或两个以上地区的，应按房地产所在地分别申报纳税。
第十八条 条例第十一条所称的土地管理部门、房产管理部门应当向税务机关提供有关资料，是指向房地产所在地主管税务机关提供有关房屋及建筑物产权、土地使用权、土地出让金数额、土地基准地价、房地产市场交易价格及权属变更等方面的资料。
第十九条 纳税人未按规定提供房屋及建筑物产权、土地使用权证书，土地转让、房产买卖合同，房地产评估报告及其他与转让房地产有关资料的，按照《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《征管法》）第三十九条的规定进行处理。
纳税人不如实申报房地产交易额及规定扣除项目金额造成少缴或未缴税款的，按照《征管法》第四十条的规定进行处理。
第二十条 土地增值税以人民币为计算单位。转让房地产所取得的收入为外国货币的，以取得收入当天或当月1日国家公布的市场汇价折合成人民币，据以计算应纳土地增值税税额。
第二十一条 条例第十五条所称的各地区的土地增值费征收办法是指与本条例规定的计征对象相同的土地增值费、土地收益金等征收办法。
第二十二条 本细则由财政部解释，或者由国家税务总局解释。
第二十三条 本细则自发布之日起施行。
第二十四条 1994年1月1日至本细则发布之日期间的土地增值税参照本细则的规定计算征收。
附件二：财政部 国家税务总局关于对一九九四年一月一日前签订开发及转让合同的房地产征免土地增值税的通知
（财法字〔1995〕7号）
国务院各部委、各直属机构，各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府、财政厅（局）、国家税务局、地方税务局、财政监察专员办事处：
根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第十五条的规定，土地增值税暂行条例自一九九四年一月一日起执行。现对一九九四年一月一日以前签订开发、转让合同的房地产征免土地增值税的问题，通知如下：
一、一九九四年一月一日以前已签订的房地产转让合同，不论其房地产在何时转让，均免征土地增值税。
二、一九九四年一月一日以前已签订房地产开发合同或已立项，并已按规定投入资金进行开发，其在一九九四年一月一日以后五年内首次转让房地产的，免征土地增值税。签订合同日期以有偿受让土地合同签订之日为准。
对于个别由政府审批同意进行成片开发、周期较长的房地产项目，其房地产在上述规定五年免税期以后首次转让的，经所在地财政、税务部门审核，并报财政部、国家税务总局核准，可以适当延长免税期限。
三、在上述免税期限内再次转让房地产以及不符合上述规定的房地产转让，如超出合同范围的房地产或变更合同的，均应按规定征收土地增值税。
