淮南市人民防空工程建设和维护管理规定

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“非法营运”的核心问题是“进行职业活动”

刘建昆


　　对利用道路公物进行职业活需要道路公物行政机关行政许可，王名扬先生在介绍法国公产法时候即有所涉及：“和公产的治安管理有密切关系的一个问题，是利用公产进行职业活动问题。例如:利用公共道路进行汽车运输业务和出租汽车业务、利用河流进行拖船业务等。这些活动一方面符合公产的共用使命，另一方面超过一般的正常利用，法国对于这类活动没有统一的管理规则。有的需要事先得到允许，有的只受一般治安警察限制。有的限制使用的企业单位，以保护公物受特许人的利益。”但是目前缺乏更为详尽的介绍。

　　在我国这一许可也是历史悠久，从民国时期即存在这一制度。将道路运输分为营业性运输和非营业性运输，并对于营业性运输进行管制，这在早期应当是为了获取道路收益，是国家公物管理中收益权的一个方面。毕竟公物的职业化利用与一般使用之间还是有一定差异的。目前，基于利用道路公物的职业活动，即道路营运许可，管理目标已经并不单一，已经超越了道路收益这一最初的目标。这一许可包括了对驾驶人员驾驶和营运资格的审核；对车辆在密集营运下的安全（额外的车检）；对公共收费的价格管制；对经营者的制约以保证消费者享受良好的服务；以及对车辆是否有符合规定的保险保障等众多的管理目标。在我看来不太理解的，还有所谓的“总量控制”，超出总量一概不发。我对这种做法的必要性感到怀疑，总感觉是计划经济的残余。总量控制使大量可能进入市场进行合法营运的出租车实现不了职业化而变成黑车。

　　非法营运与善意搭乘之间的区别，确实还值得更为深入的研究。我国2004年的《道路运输管理条例》第六十四条规定“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得２倍以上１０倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足２万元的，处３万元以上１０万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这一规定是从行政许可的角度进行的，原亦无不可；但未免失于粗疏。对于“道路运输经营”、“非法营运”以及“善意搭乘”之间的区别和联系，我想最核心的一点，仍然在于对“经营”或者“营运”是否作为“职业活动”这一根本性问题的判断。在这一点上，王名扬先生无疑是正确的。

　　在上海倒钩案中，执法机关仅凭一次“圈套”取证，就认定“擅自从事道路运输经营”（非法营运），则是完全没有把握甚至故意曲解对“经营”中包含的稳定的、职业化的活动这一特征。而认定营运的职业化，必然需要执法机关做称长期的跟踪、调查，综合各方面证据才可以认定，这无疑对执法机关的执法成本和执法能力提出新的挑战。




财政部


世界银行贷款项目管理暂行规定
1997年4月8日，财政部

一、总 则
第一条 为进一步理顺世界银行贷款（下称“世行贷款”）项目管理中各部门之间的关系，建立“借用还”与“责权利”相统一的管理体制，切实加强世行贷款项目的管理，规范项目管理行为，提高管理工作效率，特制定本规定。
第二条 本规定适用于所有世行贷款项目。
第三条 本规定所指的世行贷款包括国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷以及与世行贷款相关的联合融资贷款。
本规定所指的世行贷款项目系指利用和准备利用世行贷款实施的项目。
第四条 世行贷款项目管理工作的总原则是“统一领导，归口管理，分工合作，各司其职”。
财政部是国务院批准的世行贷款的对外窗口和对内归口管理部门，统一负责全国世行贷款业务的协调与管理工作；地方财政部门是地方利用世行贷款业务的归口管理部门和地方人民政府的债权债务代表，全面负责当地利用世行贷款业务的协调与管理工作。
第五条 世行贷款是我国政府的主权外债，贷款资金的借入与使用以国家和地方各级财政信誉为基础，贷款项目的管理应以贷款资金的债权债务关系为主线，做到债务责任清晰明确，权、责、利相结合，借、用、还相统一。
世行贷款项目管理主要包括项目计划管理、项目前期准备管理、资金及财务管理、工程管理、招标采购管理、技术援助和培训管理、债务管理、项目完成与运营管理等。
第六条 除单独说明者外，本规定中所指的“项目单位”包括中央项目执行部门（或中央项目办）、地方项目执行机构（地方项目办或项目行业主管单位）、财政部直接转贷的中间金融机构以及其它独立执行项目的企业或单位；
“地方”系指省、自治区、直辖市和计划单列市；“地方政府”、“地方财政部门”和“地方项目单位”（或“地方项目办”）均指省、自治区、直辖市及计划单列市一级人民政府、财政厅（局）和项目单位（或项目办）

二、项目的提出与审定
第七条 地方或中央行业主管部门，应当根据其地区或部门经济发展的战略和优先重点，向国家计委与财政部提出本地区或本部门利用世行贷款的计划与申请，并随同贷款申请提交项目初始文件，包括简明项目建议书。
第八条 国家计委和财政部以各地方和各部门报送的贷款申请和项目初始文件为原始依据，按照国家利用外资的总的方针政策，制订出全国利用世行贷款的三年滚动计划，经与世行磋商后报国务院批准。
第九条 地方或部门在接到国家计委与财政部关于其项目已列入贷款计划的通知后，方可正式开始进行与利用贷款有关的后续准备工作，并按照国内基本建设或技术改造程序的要求，准备详细的项目建议书，报国家计委（或国家经贸委）审批，抄送财政部，以便该项目正式立项。
第十条 地方项目的贷款申请项目与项目初始文件以及详细的项目建议书，必须经地方计划与财政部门联合提出并上报国家计委与财政部；中央主管部门提出的贷款申请和项目初始文件以及详细的项目建议书，必须根据项目实际需要事先征求所涉及地方计划与财政部门的意见。

三、项目的组织机构
第十一条 地方人民政府应成立由政府主管财政工作的领导任组长的综合性世行贷款工作领导小组（下称“贷款领导小组”）。
地方财政厅（局）中负责世行贷款业务工作的职能部门应作为世行贷款领导小组办公室（下称“贷款办”，一个机构，两块牌子），负责当地所有世行贷款项目的管理、指导、协调及监督，同时负责项目的有关财务管理工作。
第十二条 对于每个贷款项目，可根据项目性质和需要单独设立一个项目执行办公室（下称“项目办”），负责具体组织、协调该项目的准备以及以后的项目具体执行工作。项目办一般应设立在地方项目行业主管部门。综合性项目的项目办应设在综合性管理部门。项目办在业务上接受贷款办的监督和指导。
第十三条 对于中央行业部门项目或需要中央行业部门组织或协调实施的多省联合项目，中央行业部门应根据项目的实际需要，在本部门内建立或确定一个项目执行办公室或类似执行机构，统一负责本单位内部的协调管理以及必需的项目的组织，实施及技术协调与指导工作。
中央项目办在组织或协调实施多省联合项目时，要加强与地方贷款办以及地方项目办的工作协调与沟通；涉及项目准备与执行的重要事项，中央项目办必须事先征求地方的意见，未经地方贷款办同意，中央项目办不应对外承诺或着手实施。

四、项目的前期准备
第十四条 世行项目的前期准备必须符合国内有关程序，在项目前期准备阶段必须完成国内有关各项审批工作，包括项目可行性研究报告、项目利用外资方案、项目环境评价报告及移民安置计划等重要审批环节；项目单位应在世行的帮助下，制订出与项目实施有关的各项行动计划。
财政部门必须参与项目前期准备各个阶段的工作，对于项目设计和实施方案中的非技术性问题，尤其是经济、财务、计划等方面的问题，应负责把关并提出意见。
第十五条 地方项目的项目前期准备工作，应在地方贷款领导小组的统一领导和安排以及贷款办的监督与协调下，由项目办或其他具体执行机构协调各有关项目部门（单位）具体组织实施；
多省联合项目或其它涉及由地方承担债务或提供配套资金的项目，其前期准备工作可根据需要由中央行业部门项目办协调各有关地方的贷款办及地方项目办（项目单位）组织开展；
纯中央项目的前期准备工作由中央行业部门的项目办协调其本部门有关司局和项目单位组织进行。
第十六条 项目单位应自行筹措资金用于前期准备费用的开支。对于较大型的或复杂的工程项目，或者需要进行前期调研的地方项目，可以按有关规定和要求向财政部申请使用技术合作信贷资金或者通过世行申请双边赠款资金支付项目前期准备费用。
第十七条 项目单位须在项目前期准备阶段充分落实项目所需的配套资金，提出具体的资金来源和安排计划，并应提供有效的资金承诺文件。
地方财政部门对当地世行贷款项目配套资金的落实负有监督检查责任。
第十八条 在项目前期准备阶段，地方或中央项目管理部门和项目单位应确定其要使用的世行贷款的种类（单一货币贷款或货币总库制贷款）及相应的贷款条件（单一货币贷款的利率形式与货币种类），并通过财政部向世行提出。
第十九条 在项目前期准备阶段，财政部应与地方政府或中央项目部门（或单位）基本确定贷款的转贷方式和转贷条件。
地方政府或中央项目部门应相应确定其再转贷方式和条件。再转贷方式和条件应报经财政部审核。
项目单位在准备项目时，其经济与财务的预测应按照财政部同意的转贷和再转贷条件进行。

五、协定的谈判、签署与生效
第二十条 财政部负责具体组织、安排和协调与世界银行的贷款（信贷）协定及项目协定的谈判、签署与生效工作。
协定谈判、签署及生效所需的有关文件，由财政部汇总准备并提交给世行。
有关的地方财政部门、项目单位以及主管部门应按要求参与和进行谈判的各项准备工作，并按要求准备和提供完成协定谈判、签署和生效所需的有关文件。

六、贷款使用和项目执行
第二十一条 中国政府与世行正式签署贷款或信贷协定（包括相应的项目协定）后，财政部需与地方政府或中央项目单位根据协定谈判前双方所同意的转贷条件签订转贷协议。
地方财政部门应全权负责地方项目的转贷工作，办理转贷协议的签署。
第二十二条 贷款不适宜直接转贷给地方政府的项目，财政部在贷款协定签署后需与项目单位签署转贷协议。
项目所在地区的地方财政部门，需为该项目提供贷款偿还担保（由财政部直接转贷的中央部门项目和中间金融机构项目不在此列），并向财政部出具担保函。
项目单位应向当地财政部门提供反担保。
第二十三条 多省联合项目及其它还款责任主要在地方的项目，转贷协议的签署按第二十一条执行。
第二十四条 各项目单位在项目实施阶段，必须在执行本行业财务制度和会计核算制度的同时，按照财政部《世界银行贷款项目财务报告暂行制度》（财世字〔1997〕6号），就利用世行贷款的项目，进行独立的财务管理和会计核算。
已完成项目实施、办理整个项目竣工决算手续的项目单位执行所属行业的财务会计制度。
第二十五条 地方财政部门（贷款办）应负责本地区利用世行贷款项目的财务管理与监督工作，具体包括：
（一）根据财政部的授权负责贷款专用帐户的管理以及贷款的支付与提款报帐（经财政部同意和授权，地方财政部门也可委托项目单位或省辖市一级财政部门负责专用帐户的管理和提款报帐工作，但应对其进行监督与检查）；
（二）负责贷款的还本付息付费；
（三）监督项目配套资金的落实与使用；
（四）对项目单位的财务工作进行指导与监督；
（五）其它与项目实施有关的财务监督和管理工作。
第二十六条 项目单位应按财政部和世行的各项有关规定制订世行贷款项目的采购清单和采购计划，选择采购招标代理机构，准备、组织和实施项目的土建工程、货物和设备以及咨询服务的招标采购活动。
地方财政部门应参与地方项目及多省联合项目的招标采购活动，并对相关的采购活动进行监督与检查。
第二十七条 项目单位应加强贷款项目中技术援助与培训部分的执行与管理工作，包括人员培训、出国考察以及聘请咨询的管理。应对培训与技术援助活动实行严格的监督机制，切实加强培训与技术援助活动的有效性。
地方财政部门应加强对本地区项目下出国培训考察以及相关技术援助活动的管理与监督工作。
第二十八条 项目单位对项目执行进度负有直接的责任。项目单位必须按要求及时向世行和财政部提供项目进度报告、审计报告以及其他有关财务报告（地方项目及打捆项目需同时提供给地方财政部门）。
地方财政部门应负责对地方项目执行的整体进度情况进行监督与检查，并应随时了解、跟踪和反映项目执行过程中所存在的各种问题以及项目单位的有关要求。
第二十九条 各级世行贷款项目管理机构（项目办）的正常经费应由同级财政预算或其他来源予以安排解决，财政预算安排不足的，可提取项目管理费。
项目管理费应按国家有关规定纳入财政预算外资金进行管理。不论何种经费来源，项目管理机构的经费开支都应由同级财政部门统一管理。
项目管理费的提取标准和开支范围由财政部另行规定。

七、项目的完成和运营
第三十条 贷款项目完工后，项目单位应及时办理竣工决算并及时对项目的实施过程进行全面的评价和总结，编写项目竣工报告。
项目单位还应结合自身对项目的总结，积极配合世行在项目完工阶段对项目所作的完工总结工作，协助世行项目官员准备其项目执行完成报告，并及时按财政部的规定与要求对世行的完成报告提出合理意见和建议。
地方财政部门应密切参与地方项目的评价与总结。
第三十一条 项目建设完成后，项目单位应制订出项目未来的运营计划，并根据该运营计划，监测项目的实际运行情况。
地方财政部门应参与当地项目运营计划的制订工作。
项目运营计划应送财政部。
第三十二条 财政部门应对运营计划的实施情况进行监督检查，并应随时对项目的效益情况进行了解、跟踪和预测分析。
第三十三条 利用世行贷款建成的项目，在有利于项目效益的发挥和投资回收的情况下，原则上可以进行经营权转让或所有权结构的调整，包括与外商合资、合作、股票海外上市等，但经营权转让或所有权结构的调整必须符合国家的有关法规、政策并得到国家有关审批部门的批准。
对于在建项目或世行贷款债务尚未偿还完毕的已完工项目，在进行上述经营权转让或所有权调整前，必须征得财政部和世行的同意，并与财政部就有关剩余债务的偿还安排达成协议。

八、贷款的偿还和债务管理
第三十四条 地方财政部门和项目单位或中央项目执行部门和项目单位，应严格遵守与财政部签署的转贷协议，就本地方或本部门（单位）的贷款项目提前做好贷款还本付息付费的资金需求预测和准备，保证到期按时足额的偿还贷款本金、利息和承诺费。
第三十五条 各地方政府和中央项目执行部门（或项目单位）应按财政部的有关规定与要求设立世行贷款还贷准备金，确保世行贷款按时足额的偿还。
地方政府的还贷准备金由地方财政部门设立并进行专户管理。
第三十六条 财政部应根据各部门、各地区的具体情况，审查各地区、各部门和项目单位的债信，实行债信等级评审和监督制度，并参照国际通用的标准，设立相应的债务控制警戒线，以防止债务偿还出现困难。
第三十七条 各地方和各部门应树立风险意识，重视世行贷款的风险管理。
各级债务人为降低风险需使用金融衍生工具的，必须报财政部及有关部门批准并应遵守国家的有关规定，同时要建立相应的内部监督和控制系统，禁止以风险管理为名进行投机。

九、附 则
第三十八条 财政部可根据本规定制定实施细则。各地方政府或财政部门和各有关项目部门可根据本规定及实施细则，制定具体的执行措施和办法。
第三十九条 现行与世行贷款管理有关的各项规定和办法在本规定及其实施细则发布后仍继续有效，但其中若与本规定及其实施细则有冲突之处，应以本规定为准。
第四十条 本规定自发布之日起生效。
第四十一条 本规定由财政部负责解释。